Ko sem bil ustavni sodnik, razprava o tem ni bila v ospredju, saj sem naivno pričakoval, da bo šel razvoj človekovih pravic in temeljnih svoboščin samo navzgor. Še posebej je to veljalo za evropski prostor, ki pozna najpomembnejše sodišče za človekove pravice v Strasbourgu kot poslednje zatočišče ponižanih in razžaljenih.
Danes je drugače. Evropa, ki je doslej izžarevala skrb za varstvo pravic daleč prek evropskih meja, se znotraj sebe sooča z močnimi nasprotniki razvoja človekovih pravic, ki so prepričani, da so človekove pravice škodljiva ovira njihovemu učinkovitemu upravljanju države, še posebej v krizi. Preden se opredelim glede uvodnega vprašanja, naj spomnim na nekaj temeljnih značilnosti razmerja med ESČP in sodišči držav, članic Sveta Evrope.
Iz Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) in sodb ESČP izhajajo minimalni standardi varstva pravic, ki so jih članice Sveta Evrope dolžne spoštovati, če se nočejo soočiti z moralnimi in materialnimi posledicami obsodbe pred sodiščem v Strasbourgu.
Svet Evrope ni organizacija, ki bi imela status naddržavne institucije, primerljive z Evropsko unijo. Kljub temu so odločitve njegovega najpomembnejšega organa, ESČP, za države članice zavezujoče. V praksi imajo sodbe ESČP v državah članicah Sveta Evrope zelo veliko težo in jih države tudi prej ko slej izvršijo. Izjema glede te optimistične ocene so države, ki oporekajo zavezujoči naravi sodb ESČP, za katere menijo, da niso skladne z nacionalno ustavno ureditvijo.
Takšen ugovor že precej časa prihaja iz Rusije, v zadnjem času pa tudi iz drugih držav, članic Sveta Evrope, zlasti Madžarske in Poljske. V zvezi s tem ni odveč spomniti, da je protievropsko razpoloženje v Združenem kraljestvu, ki je pozneje privedlo do brexita, torej do izstopa iz Evropske unije, najprej nastalo ravno zaradi ogorčenja britanskih politikov nad obsodbami pred ESČP v Strasbourgu.
V precej evropskih državah, zlasti v tako imenovanih novih demokracijah, standarde iz EKČP in sodb ESČP obravnavajo kot najvišjo raven varstva, ki je za državo zavezujoča, in se je ne trudijo nadgrajevati s strožjimi oziroma višjimi standardi varstva. ESČP poudarja, da gre za zlorabo EKČP in kršitev njenega 17. člena, kadar se država sklicuje na EKČP zato, da bi kakšno konvencijsko pravico ali svoboščino omejila bolj, kot je določeno v EKČP. Vendar so takšne omejitve vse bolj pogoste.
Malokdo se spominja, da se je Slovenija že pred plebiscitom o samostojnosti z enostransko izjavo zavezala (Deklaracija o spoštovanju temeljnih konvencij Sveta Evrope), da bo spoštovala evropske standarde varstva človekovih pravic in EKČP. Manj pohvalno je, da je bila pozneje, po ratifikaciji EKČP, Slovenija v zelo številnih primerih obsojena zaradi kršitev konvencijskih pravic.
Kar trikrat se je to zgodilo s pilotno sodbo (leta 2005 v zadevi Lukenda zaradi prepočasnega sojenja, leta 2012 v zadevi Kurić zaradi kršitev pravic izbrisanih in leta 2014 v zadevi Ališić zaradi kršitve pravic deviznih varčevalcev iz drugih republik nekdanje skupne države), s kakršno ESČP sankcionira množične kršitve. V vseh treh primerih, ki so privedli do pilotne sodbe, je bilo vnaprej jasno, da so kršeni minimalni standardi varstva pravic in da bi bilo zato smiselno rešiti sodne spore doma, pred slovenskimi sodišči.
Čeprav sta imela tako kršitev pravic kot zavlačevanje sodnih postopkov resne posledice za prizadete, za ugled države in za njen proračun, ni prišlo do nobenih postopkov ugotavljanja odgovornosti za storjene kršitve. K temu je prispevalo dejstvo, da je od grobih kršitev pravic do odločitve ESČP in vsaj delne povrnitve škode preteklo tudi 20 let in več, med drugim tudi zato, ker ESČP samo ne uspeva spoštovati standardov glede sojenja v razumnem roku, ki jih uveljavlja nasproti državam.
Za državo s takšnimi izkušnjami s pilotnimi sodbami, ki jih v preteklosti ni uspela preprečiti, je pomembno, da se zaveda nevarnosti podobnih napak v prihodnje. Eden od primerov, ki se lahko končajo podobno kot zadeve Lukenda, Kurić in Ališić, zadeva pravice kreditojemalcev kreditov v švicarskih frankih. V vseh državah, v katerih se je ta problem zaostril, je prišlo do ukrepanja zakonodajne (Hrvaška, Črna gora), izvršilne (Madžarska, Srbija) in/ali sodne (Poljska) oblasti, ki na različne načine blažijo težave kreditojemalcev, do katerih je privedel takšen skok vrednosti švicarskih frankov, ki ga kreditojemalci niso uspeli predvideti, banke pa bi jih morale opozoriti na to možnost. Pri tem se sklicujejo na ustavno ureditev, ki jo poznamo tudi pri nas, namreč na načelo socialne države oziroma države socialne pravičnosti ter na določbe o človekovih pravicah, zapisane v nacionalni ustavi in mednarodnih pogodbah, ki državo zavezujejo.
Če se bo nadaljevala usmeritev političnih strank, njihovih poslanskih skupin in ministrov, da samo navidezno podpirajo sprejem zakonske rešitve, obenem pa zanjo ne zagotovijo potrebne večine za sprejem, bo to velik korak do pilotne sodbe ESČP, ki jo v tem primeru lahko prepreči le odločno ukrepanje ustavnih sodnikov. Pilotna sodba bi privedla do tega, da bi moral državni proračun plačati za grehe (pretežno tujih) bank, ki so s krediti v švicarskih frankih povzročile obubožanje kreditojemalcev, da bi si zagotovile visoke profite.
Za Slovenijo velja, da je bila pogosto obsojena pred ESČP, vendar je med članicami, ki odločitve ESČP najbolj dosledno izvršujejo.
Pregled obsodb Slovenije pred ESČP ustvarja napačen vtis, da so skupni evropski standardi varstva pravic strožji, do države zahtevnejši, kot so tisti, ki so določeni z ustavo. To še posebej velja za čas, preden je bila Slovenija obsojena s pilotno sodbo v zadevi Lukenda zaradi prepočasnega sojenja. Primerjava določb o »sojenju v razumnem roku« (EKČP) in o »sojenju brez nepotrebnega odlašanja« (ustava) pokaže, da ni pomembnejših razlik med prvo in drugo pravno določbo, temveč je razlog za obsodbo v tem, da so slovenska sodišča, na čelu z ustavnim, »sojenje brez nepotrebnega odlašanja« razlagala bolj omejevalno, kot evropski sodniki že desetletja razlagajo »sojenje v razumnem roku«. Na to sem kot ustavni sodnik neuspešno opozarjal v svojih odklonilnih ločenih mnenjih, v katerih sem napovedal, da bo prišlo do obsodbe, do kakršne je prišlo v zadevi Lukenda, ker ESČP ne bo odstopilo od ustaljene prakse, zasnovane na načelu, da je pravica, do katere pride prepozno, pravzaprav krivica. Če se neka država hoče izogniti obsodbi pred evropskim sodiščem, mora zagotoviti takšno razumevanje, razlago in uresničevanje varstva pravic in temeljnih svoboščin pred lastnimi sodišči, ki bo višje ali vsaj enako minimalnim evropskim standardom.
Načelo o minimalnih evropskih standardih je povezano z doktrino, uveljavljeno v sodobnem pravu človekovih pravic, ki pravi, da naj se v konkretnem primeru uporabi tisti predpis, ki je ugodnejši za prizadetega in zahtevnejši do države. Takšna usmeritev preprečuje, da bi prišlo do stagnacije in nazadovanja pri varstvu človekovih pravic, ker bi se države poenotile tako, da bi vse upoštevale iste, minimalne standarde. Šlo bi za poenotenje na nižji ravni varstva pravic in temeljnih svoboščin, in to tudi v državah, ki so svojim prebivalcem sposobne nuditi ugodnejše varstvo. V skladu z načelom minimalnih standardov sta samo razvojno naravnana ureditev in sodna praksa držav, ki poskušajo negovati in razvijati varstvo pravic in svoboščin na višji ravni, kot velja za zavezujoče evropske standarde.
Poglejmo slovenski primer uveljavljanja takšnih strožjih standardov varstva pravic. Ustava zahteva za posege v človekovo pisemsko tajnost sodno odredbo (drugi odstavek 37. člena). Tega ne smemo razumeti tako, kot da gre za nepomembno formalnost, saj gre za ureditev, ki preprečuje, da bi kdorkoli brez soglasja sodne oblasti, ki je neodvisna od zakonodajne in izvršilne, samovoljno posegal v zasebnost posameznika. Iz gradiv ustavne komisije izhaja, da je takšna ureditev posledica posebne občutljivosti, povezane z možnostjo, da bi se ponavljale deformacije iz preteklosti, ko je prihajalo do hudih posegov v zasebno sfero državljanov. To je razlog, da je v samostojni slovenski državi varstvo pred neupravičenimi posegi v zasebnost posameznika urejeno strožje kot v povprečni evropski državi in EKČP, ki dopuščata, da izjemoma prihaja do tovrstnih posegov tudi brez sodne odredbe. O tem sem v ločenem mnenju k odločbi ustavnega sodišča, ki se je nanašala na pristojnost direktorja policije, da lahko dovoli poseg v pisemsko tajnost, zapisal, da ustave ni mogoče razlagati drugače, kot da je za vsak poseg v pisemsko tajnost posameznika potrebna odredba sodišča, in da bi bilo zniževanje standardov varstva na podlagi odločitev ESČP v neskladju z načelom minimalnih standardov varstva pravic in temeljnih svoboščin.
Drug primer višjega standarda varstva pravic in svoboščin v primerjavi z varstvom na podlagi EKČP je, da se EKČP zadovolji s »tribunalom« na mestih, na katerih ustava govori o sodiščih. O tem sem v primeru, ki se je nanašal na »sojenje« v okviru deviznega inšpektorata, v ločenem mnenju zapisal: »Kadar torej ESČP na podlagi EKČP oblikuje prakso, s katero želi zagotoviti minimalno raven varovanja človekovih pravic na celotnem evropskem kontinentu, to nikakor ne bi smelo biti podlaga za kakršnokoli zniževanje ravni človekovih pravic in ožje razlaganje pravic in svoboščin, kakor so urejene v Ustavi RS.« (Ribičič, 2010, str. 326)
Madžarsko ustavno sodišče je v novi sestavi po spremembi političnega sistema pogosto citiralo EKČP, še preden je Madžarska postala članica Sveta Evrope. To ustavno sodišče se je v svoji praksi pogumno opredelilo proti omejitvam človekovih svoboščin (svoboda izražanja, svoboda združevanja) ob izgovorih, da so po spremembi sistema dopustne posebne omejitve zaradi težav prehodnega obdobja demokratične tranzicije. V istem času je ESČP v sodbi v zadevi Rekvenyi proti Madžarski dopustilo prehodno omejujoč odnos do teh svoboščin v obdobju po spremembi političnega sistema.
Ko je madžarsko ustavno sodišče sledilo črki in duhu te odločitve ESČP ter se pri tem široko sklicevalo na odločitev evropskih sodnikov v zadevi Rekvenyi, pa je prišlo do inovativne obsodbe Madžarske. ESČP je namreč ugotovilo, da je v nasprotju z načelom o minimalnih standardih varstva pravic, če pride do zniževanja standardov in omejevanja temeljnih svoboščin v državi, v kateri so bili dotlej uveljavljeni višji in do države zahtevnejši standardi. Evropske konvencije in njene interpretacije v sodbah ESČP torej ni dovoljeno uporabljati kot podlago za bolj omejujoče varstvo človekovih svoboščin in pravic. Za evropski razvoj varstva človekovih pravic bi bilo izjemno škodljivo, če bi dopuščali takšno razumevanje, razlago in uporabo konvencijskih pravic, ki bi vodili v omejevanje njihovega varstva. To bi bila zloraba konvencijskega varstva svoboščin in pravic.
Pozorni moramo biti na to, da se ne bi na sprevržen način uporabljala tudi slovenska ustava. Ustava določa, da se človekove pravice in svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi ustave. To povsem spregledujejo vsi, ki glasno razpravljajo o tem, ali omejitve v času koronakrize lahko predpisuje zakon ali vladni odlok. Ustava namreč kategorično prepoveduje omejevanje človekovih pravic in svoboščin na podlagi omejujočega razumevanja, razlage in uporabe ustavnih določb. Ustavna komisija je po temeljiti razpravi predlagala, parlament pa je sprejel ureditev, ki naj bi čim bolj natančno sledila ureditvi iz Pakta OZN o državljanskih pravicah in političnih svoboščinah in iz EKČP. In tako se je rodila določba, ki mi je od vseh ustavnih določb najbolj pri srcu, ker hoče preprečiti zlorabe ustave za omejevanje pravic in svoboščin, in se glasi: »Nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.« Takšen akt je nedvomno tudi oziroma predvsem EKČP.
V središču razprav o razmejitvi pristojnosti med ustavnim in rednim sodstvom so različni pogledi na Schumannovo formulo. Profesor Rainer Arnold z Univerze v Regensburgu, kjer je doktoriral avtor Schumannove formule, je na konferenci Beneške komisije v Bakuju leta 2006 takole opisal njeno bistvo: »Če je odločitev rednega sodišča, ki se izpodbija pred ustavnim sodiščem, mogoče transformirati v zakonsko rešitev in je ta rešitev v skladu z ustavo, je v skladu z ustavo tudi izpodbijana sodba rednega sodišča. V nasprotnem primeru je odločitev rednega sodišča v neskladju z ustavo.«
Na tej podlagi ustavni sodniki lahko presojajo ustavnost sodb rednega sodstva, vendar le do meje, ki je določena s Schumannovo formulo: ustavno sodišče se omejuje na skladnost ravnanja rednega sodstva z ustavo in prepušča odločanje o zakonitosti sodb samostojni presoji rednih sodišč.
Kadar Schumannovo formulo obravnavamo z vidika minimalnih standardov varstva pravic na podlagi EKČP, velja poudariti, da bi bil v primerih, ko država pozna višje standarde varstva, kot so minimalni, določeni na podlagi EKČP, neustaven zakon, ki bi predpisal zniževanje standardov varstva pravic. Prišlo bi namreč do zlorabe EKČP, če bi na njeni podlagi zniževali standarde varstva pravic z argumentacijo, da je s konvencijo predpisan nižji standard. Zato je v skladu s Schumannovo formulo odprta pot za ustavnosodno razveljavitev tovrstnih sodnih odločitev kot neustavnih. To velja tudi za nekatere sodbe rednih sodišč glede že omenjenih posegov v človekove pravice kreditojemalcev v švicarskih frankih.
Odgovor na uvodoma postavljeno vprašanje je torej pozitiven. Lahko pride do obsodbe države, ki nekritično sledi judikaturi ESČP in pri tem znižuje z ustavo določene standarde varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Nacionalna ustava in EKČP se pokažeta kot ključna instrumenta, ki preprečujeta retrogradne procese in erozijo dosežene ravni varstva pravic in temeljnih svoboščin. Odločitve ustavnih in mednarodnih sodišč torej ne smejo dopuščati omejevanja varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, določenih z ustavo in EKČP, ki se še posebej intenzivno dogaja v imenu učinkovitega obvladovanja takšne ali drugačne krize. Žal tudi v Sloveniji.
