Ko so (bile) dovoljene sanje ? zaradi katerih nismo iskali potrebnih rešitev

Uspešno (raz)reševanje strukturnih problemov in izhod iz krize nista mogoča brez širokega družbenega soglasja o nujnih družbenih in političnih reformah. Za tako preoblikovanje oblastnih institucij, ki bo terjalo sodelovanje akterjev, povečalo učinkovitost in znižalo stroške, so potrebne ustavne reforme. Strinjam se, da je ustavo treba spreminjati previdno, premišljeno in s "tresočo roko". Vendar razdeljena slovenska politika in krizni časi terjajo poseg v veljavno ustavo in zlasti preoblikovanje izvršilne veje oblasti.

V času Janševe vlade smo zamudili najugodnejši trenutek za potrebne reforme in oblikovanje trajnostne razvojne strategije. Zdaj bo težje. Kriza poleg strukturnih in drugih problemov boleče poudarja omejenost slovenskih finančnih, gospodarskih, kadrovskih in drugih virov. A niti obstoječih virov in zlasti znanja ne znamo izkoristiti. V času informacijskih tehnologij so predpogoj uspešnih strategij trajnostnega razvoja stalna in zadostna vlaganja v raziskovanje, znanost in izobraževanje na vseh področjih naravoslovja, medicine, tehnologije, družboslovja in humanistike. Pomen vseživljenjskega izobraževanja in usposabljanja vseh prebivalcev se še bolj kaže v krizi in času hitrega spreminjanja trga dela, ko ljudje poleg službe večkrat menjajo tudi poklic.

Izobraževanje in usposabljanje morata zato spodbujati, omogočati in razvijati ustvarjalnost, sodelovanje in vključevanje ljudi v gospodarsko, družbeno in politično življenje, ob tem pa krepiti solidarnost. Pomemben segment izobraževanja in usposabljanja je državljanska vzgoja, ki usposablja ljudi za aktivno demokratično državljanstvo, javnosti, politikom, javnim uslužbencem in uradnikom pa pomaga razumeti in uporabiti raziskovalne rezultate in spoznanja. Strokovnjaki, raziskovalci in znanstveniki se morajo naučiti znanje in spoznanja predstaviti tako, da jih bodo javnost in politiki razumeli.

Pri oblikovanju konkretnih reform moramo upoštevati, da ustava opredeljuje Slovenijo kot demokratično, pravno in socialno državo. Zato merila uspešnosti razvoja ne smejo biti zgolj interesi kapitala, profit in potrošništvo, ampak sta ključna reformna cilja reševanje krize in dolgoročen trajnostni razvoj, ki naj omogoči dostojno življenje, svobodo, zadovoljstvo in srečo posameznikov in skupnosti. To so poudarili že očetje ameriške ustavnosti. Upoštevaje vire, omejitve in varovanje okolja so ključne vsebine, vrednote in merila trajnostnega razvoja človekove pravice in svoboščine, vladavina prava, enakopravnost in enakost, pravičnost, solidarnost, odprtost in vključevanje, spoštovanje različnosti in varstvo manjšin. To so tudi izhodišča ustavnih sprememb. Poleg tega kaže upoštevati, da finančni kapitalizem, ki je krizo povzročil, s svojimi pristopi in koncepti očitno ne ponuja pravih rešitev in izhoda iz krize.

Reforme niso čarobno zdravilo za vse bolezni. So ukrepi, ki - v kombinaciji z drugimi ukrepi in strategijami trajnostnega razvoja - lahko prispevajo k uspešnemu (o)zdravljenju. V njihovo oblikovanje in uresničevanje mora "politični razred" (politiki, politične stranke, državne institucije itd.) vključiti vse zainteresirane subjekte: posameznike, asociacije, organizacije in institucije civilne družbe, vključno z ekonomskimi subjekti, lokalne skupnosti, različne institucije in sisteme, vključno z mediji in znanstveno sfero. O reformah je potrebno široko soglasje. Jasno je treba opredeliti, kako bodo prispevale k doseganju zastavljenih ciljev, kot so racionalizacija, boljša učinkovitost in odzivnost, izboljšanje pogojev za politično in družbeno participacijo ter hkrati večja integracijska vloga države in njenih institucij.

Menim, da so ključne ustavne in politične reforme naslednje:

- reforma zakonodajne in izvršilne veje oblasti,

- reforma ustavnega sodstva in sodne veje oblasti,

- neposredno odločanje ljudi na referendumih ter regionalizacija države in reforma lokalne samouprave.

Pri svojih predlogih upoštevam ustrezno prilagojene tuje izkušnje in zlasti švicarske rešitve, ki v primerljivo majhni (sicer nekoliko večji in precej bogatejši) državi zagotavljajo stabilnost in integracijsko delovanje izvršilne oblasti in političnega sistema nasploh.

Dosedanji razvoj je pokazal slabosti nepopolne dvodomnosti, ki se kažejo zlasti v razpravah o smiselnosti državnega sveta. Tradicije in potrebe policentričnega razvoja Slovenije so razlog, da predlagam uveljavitev popolne dvodomnosti zakonodajnega telesa: "državni zbor" bi ostal splošni predstavniški dom parlamenta, "državni svet" bi se preobrazil v dom regij. V njem bi ohranil možnost sodelovanja brez pravice glasovanja za predstavnike različnih organiziranih interesov, ki bi lahko skladno s poslovnikom tega doma neposredno in pregledno vplivali na parlamentarno odločanje.

Z gledišča načela racionalnosti predlagam, da bi bilo skupno število poslancev obeh domov, ki bi jih izvolili za pet let, enako številu poslancev v sedanjem državnem zboru. Volilna enota za izvolitev poslancev državnega zbora po proporcionalnem sistemu na svobodnih, splošnih, neposrednih in tajnih volitvah bi bila država. Volilni prag bi bil delež volilcev, potreben za izvolitev poslanca. Namesto formul za delitev volilnega (pre)ostanka predlagam uvedbo preferenčnih glasov. Poleg list strank bi na volitvah lahko sodelovali tudi neodvisne liste in neodvisni kandidati, ki bi za svojo kandidaturo potrebovali podporo vsaj pet tisoč volilcev.

Poslance državnega sveta bi volili v regijah po proporcionalnem sistemu s preferenčnimi glasovi na splošnih, neposrednih in tajnih volitvah. V vsaki regiji bi izvolili tri poslance z list strank ter z neodvisnih kandidatnih list in izmed individualnih kandidatov, ki bi kandidirali s podporo tri tisoč volilcev v volilni enoti. Po načelu ohranitve pridobljenih pravic bi bila dva manjšinska poslanca izvoljena z volilnih list italijanske in madžarske manjšine.

Razmisliti kaže tudi o predlogih za uvedbo enega ali dveh dodatnih manjšinskih poslancev, ki bi zastopala druge manjšine (Rome, tradicionalne in nove manjšine, vključno s priseljenci, ki pridobijo državljanstvo) v Sloveniji. Ta poslanca bi volili z manjšinskih list, volilci pa bi pred volitvami podali izjavo, ali bodo volili na splošnih volitvah ali z manjšinskih list. Ob morebitni uvedbi novih manjšinskih poslancev kaže ustrezno povečati skupno število poslancev.

Uveljavitev polne dvodomnosti pomeni enakopravnost obeh domov, ki sprejemata zakone in druge odločitve v enakem besedilu. Predlagam, da ima državni zbor kot splošni predstavniški dom izključno pristojnost na področju državljanskih statusov, zunanje politike in obrambe ter pri izvolitvi mandatarja vlade. V primeru neuspešnega usklajevanja na finančnem in davčnem področju bi državni zbor z absolutno večino vseh poslancev lahko preglasoval državni svet. V drugih primerih neuspešnega usklajevanja pa bi odločal parlament na skupnem zasedanju z večino glasov vseh poslancev.

Predlagam, da bi manjšinski poslanci lahko brez pravice glasovanja sodelovali tudi v delu državnega zbora. To je ključno pri odločanju o zadevah, ki so pomembne za uresničevanje pravic in varstva manjšin. Zato bi bilo koristno, če bi imeli manjšinski poslanci tudi pravico, da zahtevajo presojo odločitev parlamenta na ustavnem sodišču, kadar menijo, da posegajo v pravice manjšin.

Parlament, "(državno) skupščino", bi sestavljala oba domova. Predsednik državnega zbora, ki bi v primeru odsotnosti nadomeščal predsednika države, bi bil predsednik skupščine, njen podpredsednik pa bi bil predsednik državnega sveta. Predlagam, da na skupnem zasedanju domov skupščina odloča o programu vlade, ki ga skupaj z listo ministrov predlaga mandatar za predsednika vlade, s čimer bi bila vlada uradno imenovana, o nezaupnici vladi ali ministru in o morebitni razrešitvi funkcionarjev, izvoljenih v trajni mandat. Kot omenjeno, bi z večino vseh članov skupščina odločala v primerih neuspešnega usklajevanja med domovoma. Ob večjem posegu v ustavo bi skladno s prakso parlamentarnih držav skupščina lahko volila tudi predsednika države.

Menim, da bi predlagana reforma povečala učinkovitost parlamenta ter okrepila odgovornost izvoljenih poslancev, strank in poslanskih klubov, katerih delo bi bilo zaradi manjšega števila poslancev v domovih javnosti bolj vidno. Enakopravno regionalno zastopanost bi zagotavljal državni svet, ki bi omogočal tudi sodelovanje organiziranih interesov. Skupna delovna telesa domov in skupščine bi omogočila, da se njihovo sedanje število članov ne bi bistveno spreminjalo. Obvezna vključitev vrhunskih strokovnjakov in uspešnih praktikov v posamezna delovna telesa brez pravice glasovanja bi lahko izboljšala kvaliteto njihovega dela. Število poslancev v domovih bo odvisno od števila regij. Predlog, da ima skupščina skupaj 90 poslancev, če se ne uvede dodatnih manjšinskih poslancev, je prispevek k racionalizaciji, saj bo za delovanje zadoščal sedanji proračun državnega zbora, ki bi se ga dalo celo zmanjšati. Podaljšanje mandata, ki bi bilo ob drugačnem oblikovanju vlade smotrno, z večjim intervalom med rednimi volitvami prav tako prispeva k racionalizaciji.

Že ob sprejemanju ustave smo se nekateri spraševali, ali Slovenija sploh ima potenciale za oblikovanje dveh ali več kvalitetnih vladnih zasedb. Očitno obstoječe oblastne institucije in politične elite ne morejo zagotoviti potrebne notranje kohezivnosti in učinkovitosti sistema in države. Zato po švicarskem vzoru predlagam, naj vlado sestavljajo najuspešnejše stranke in liste na parlamentarnih volitvah, ki dobijo vsaj 6 odstotkov glasov oziroma tri poslance v državnem zboru. Taka ureditev terja sodelovanje strank in neodvisnih list, poudari njihovo odgovornost in poveča kohezivnost izvršilne oblasti.

Ustava naj - izhajajoč iz načela racionalnosti - določi, da ima vlada največ deset ministrstev, ki jih vodijo predsednik vlade in devet ministrov. V njej bi največja stranka ali lista dobila tri mesta, tri naslednje po dve, peta po velikosti, če ima vsaj tri poslance, pa enega. Vsako ministrstvo in vlada bi imeli državnega sekretarja, ki brez glasovalne pravice sodeluje na sejah vlade. Razdelitev ministrskih in sekretarskih mest potrdi skupščina ob sprejemanju programa vlade, pri tem pa zagotovi, da dobijo ministre in državne sekretarje vsaj stranke in liste, ki imajo vsaj tri poslance v državnem zboru. Za celoten mandat ali določen čas vlada ali posamezno ministrstvo lahko dobita dodatnega državnega sekretarja, če skupščina ugotovi, da je to potrebno.

Oblikovanje vlade bi poenostavil tako, da predsednik republike predlaga državnemu zboru za mandatarja kandidata, ki ga določi stranka, relativna zmagovalka volitev. Predsednik vlade potem v dogovoru s strankami in neodvisnimi listami imenuje ministre in državne sekretarje, katerih imenovanje skupščina potrdi s sprejemom programa vlade. V času trajanja mandata lahko predsednik vlade odstavi ministra ali državnega sekretarja in imenuje novega. Novega ministra imenuje tudi v primeru, če je prejšnjemu izglasovana nezaupnica.

Kot je praksa kabinetnih vlad, bi vlada odločala soglasno in le izjemoma s preglasovanjem. Sprejete odločitve so za ministre in državne sekretarje obvezne in so zanje odgovorni, nestrinjanje pa lahko javno izrazijo le z odstopom. Kot omenjeno, bi o (ne)zaupnici vladi ali o razrešitvi predsednika vlade in ministrov odločala skupščina.

Ker bo ocena dela vlade ključna tudi za uspeh strank in list na naslednjih volitvah, bo takšna ureditev ob poudarjeni odgovornosti strank za delo vlade spodbudila tudi prakso, da za ministre in državne sekretarje predlagajo predvsem uspešne strokovnjake in praktike.

Menim, da ustavno sodišče mora odločiti ali dati svetovalno mnenje na zahtevo parlamenta, vlade in vrhovnega sodišča ter v kompetenčnih sporih. Za vse druge zadeve naj samo odloči, katere bo sprejelo v obravnavo. Ob navedenih spremembah kaže z gledišča racionalizacije razmišljati o zmanjšanju števila ustavnih sodnikov na sedem, ki bi jih skupščina izvolila na predlog predsednika države za osemletni mandat z možnostjo enkratne ponovne izvolitve izmed vrhunskih pravnih strokovnjakov (na primer sodnikov vrhovnega sodišča) in profesorjev prava.

Za sodnike rednih sodišč predlagam, da jih voli sodni svet, ki ga sestavlja tretjina članov, ki jih voli parlament, tretjina članov, ki jih volijo sodniki, in tretjina članov, ki jih izmed pravnih strokovnjakov in predstavnikov civilne družbe imenuje predsednik republike. Sodnike začetnike bi najprej izvolili za sedemletni mandat, ob uspešni oceni njihovega dela pa so lahko izvoljeni v trajni mandat. O morebitni razrešitvi sodnikov, izvoljenih v trajni mandat, bi skladno z zakonom, sprejetim z absolutno večino vseh poslancev, v točno določenih primerih in zlasti v primerih, če bi bili obsojeni za hujše kaznivo dejanje, odločala skupščina z večino vseh poslancev. Skupščina bi z večino vseh poslancev na predlog sodnega sveta volila tudi sodnike vrhovnega sodišča in predsednika tega sodišča za štiriletni mandat z možnostjo ponovne izvolitve.

Neposredna demokracija je pomembna komponenta slovenske demokratične tradicije, zato jo v obliki ljudske iniciative in naknadnega zakonodajnega referenduma kaže ohraniti, vendar nekoliko drugače urediti. Menim, da kaže ukiniti pravico poslancev in državnega sveta, da zahtevajo referendum. Edini predlagatelj referendumskega odločanja bi tako bili volilci, ki morajo za svoj predlog zbrati štirideset tisoč registriranih podpisov, referendumska odločitev pa bi bila veljavna, če se referenduma udeleži vsaj 40 odstotkov volilnih upravičencev.

Ustava naj prepove referendume o finančnih, proračunskih in pokojninskih zakonih ter o omejevanju človekovih in manjšinskih pravic. Predlagam razmislek o uvedbi referendumskega dneva, ko se glasuje o vseh referendumskih predlogih v zadnjem letu. V volilnih letih bi bil to volilni dan. Zahtevo za naknadni zakonodajni referendum bi bilo mogoče vložiti največ leto dni po sprejemu zakona. V primeru zavrnitve zakona na referendumu predlagam prenehanje veljavnosti zakona s tem dnem. Ustavno sodišče pa zaradi morebitnih škodljivih posledic lahko odloči drugače.

Lokalna samouprava mora biti dostopna ljudem, ki živijo na določenem območju, ter odzivna in odprta za njihove probleme in potrebe. Zato mora biti sistem fleksibilen, da se prilagaja specifičnim potrebam in situacijam. Sistem lahko zakonodaja racionalizira tako, da določi, da se iz proračunskih sredstev v lokalni samoupravi zaposli le enega uslužbenca in enega funkcionarja na 10.000 prebivalcev. Taka ureditev bi spodbujala medobčinsko sodelovanje in oblikovanje skupnih občinskih uprav za več manjših občin. Za manjše, a tudi za večje občine bi različne storitve lahko opravljale po pooblastilu upravne enote oziroma pisarne, te storitve pa bi se plačevale iz občinskih proračunov.

Odločitev o številu, naravi, pristojnostih, delovanju in financiranju regij ter o strukturi in delu njihovih organov je politična in verjetno terja spremembo ustave. Pri odločanju kaže poleg izraženih interesov upoštevati zgodovinski razvoj in obstoj zgodovinskih regij ter izkušnje policentričnega razvoja Slovenije. Po različnih predlogih naj bi se oblikovalo od sedem do enajst pokrajin. Menim, da bi bila optimalna odločitev za sedem ali osem pokrajin, kar bi pomenilo, da bi bilo v državnem svetu z manjšinskima poslancema 23 ali 26 poslancev, če ne bi uvedli še dodatnih manjšinskih poslancev.

Oblikovanje in sprejem strategij trajnostnega razvoja ter političnih in ustavnih reform terjata sodelovanje in vključevanje. Ponujene rešitve so zato predlogi za razpravo, ki naj pomagajo pri oblikovanju optimalnih rešitev za izhod iz krize in trajnostni razvoj.

Mitja Žagar je soavtor slovenske ustave iz leta 1991.