Na področju azila (in podobno je tudi v drugih resorjih, v katerih si organi EU delijo pristojnosti z nacionalnimi organi) imajo torej resorna ministrstva izjemno normativno moč tako na evropski kot na nacionalni ravni. Na nacionalni ravni ima ministrstvo za notranje zadeve ključno vlogo pri določanju vsebine zakona, potrditev na vladi je pogosto le formalnost, vse bolj pa se kot formalnost izrisuje tudi potrjevanje zakonov v parlamentu, kjer so se koalicijske večine očitno že odrekle svoji zakonodajni funkciji v pravnem pomenu besede - torej razpravljanju, pretehtavanju, razumevanju in primerjanju različnih zakonskih rešitev med sabo. Vse prevečkrat se namreč dogaja, da disciplinirano in servilno potrjujejo zakonske predloge vlade, ne da bi poglobljeno razumele učinke predpisov, ki jih dajejo iz rok.
Če pa izvršilni veji oblasti s katerim od svojih predlogov v parlamentu ne uspe, zaradi članstva Slovenije v EU obstaja še druga pot - pot prek Sveta, ki ima poleg Evropskega parlamenta na področju azila enako zakonodajno moč, saj direktive sprejemata v skupnem postopku. Na tak način sprejete direktive, v katerih so ministri za notranje zadeve dejansko sonosilci zakonodajne funkcije, so potem navedene kot razlog, zakaj je treba nacionalno zakonodajo spremeniti na način, kot ga "zahteva" direktiva, pri pripravi katere so sami sodelovali. Iz tega razloga se tudi v zakonodajah države članice znajdejo določbe, ki v običajnem notranjem zakonodajnem postopku nikoli ne bi bile sprejete. Na področju azila je večina zakonskih rešitev, ki so bile sprejete kot posledica direktiv, restriktivnejših od tistih, ki jih je slovensko pravo poznalo pred vstopom v EU. Preden so se v slovensko pravo začele prenašati direktive EU, je bilo azilno pravo za prosilce za azil ugodnejše. Standarde je sooblikoval Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR), sedaj jih sooblikujejo notranji ministri Evropske unije in njihove ekipe.
Ilustrativen je nedaven primer pripravljanja predloga za spremembe recepcijske direktive - direktive, ki določa minimalne standarde za osnovno oskrbo, namestitev in druge pravice prosilcev za azil. Pred nekaj tedni je Svet izdal poročilo o tem, kako so potekala pogajanja za pripravo sprememb direktive, iz katerega je razvidno, da bomo na mnogih področjih znova priče zniževanju standardov. Za ponazoritev: medtem ko je doslej veljalo pravilo, da mladoletnim prosilcem za azil ni bilo dovoljeno omejiti gibanja, je v predlogu direktive novost, da bo odslej to mogoče "v izjemnih primerih". S tem se, kot je razvidno iz poročila, strinja tudi Evropski parlament, ki je doslej "uravnoteževal" restriktivna stališča Sveta.
Svet se tudi sicer kaže kot glavna ovira za predloge Evropskega parlamenta in Evropske komisije za ugodnejšo obravnavo prosilcev za azil. Komisija je, denimo, predlagala širšo definicijo družinskih članov prosilcev za azil, s katero se je strinjal Evropski parlament, ne pa tudi Svet. Prav tako se slednji ni strinjal z zagotavljanjem brezplačne pravne pomoči prosilcem, ki jim je omejeno gibanje (kar je samo po sebi problem; obdolženci v kazenskih postopkih, ki jim je odvzeta prostost, imajo, denimo, absolutno pravico do brezplačnega zagovornika).
Različne pozicije navedenih organov so povedne tudi glede "čakalne dobe", po kateri imajo prosilci za azil pravico do vstopa na trg dela: medtem ko se je Svet zavzemal za to, da čakalna doba ostane dvanajst mesecev, sta si komisija in Parlament prizadevala za skrajšanje na šest mesecev. Rezultat v predlogu direktive je čakalna doba devetih mesecev. Očitno tudi komisiji in Parlamentu za zmehčanje restriktivnosti Sveta ne preostaja drugega kot - barantanje.
Iz poročila tako niso razvidne samo spremembe vsebine direktive, pač pa je dokument tudi dragocen vir pojasnjevanja (ne)restriktivnosti stališč posameznih evropskih institucij. Evropski parlament se na področju človekovih pravic izrisuje kot zaveznik (ne pozabimo na pomembno vlogo, ki jo odigral pri zavrnitvi Acte), Svet pa kot institucija, potrebna stalnega nadzora s strani javnosti, še zlasti glede na moč, ki jo ima v zakonodajnem postopku.
Te moči se zaveda tudi slovensko ministrstvo za notranje zadeve, ki je te dni znova pripravilo spremembe zakona o mednarodni zaščiti. Ena od sprememb se znova nanaša na vprašanje brezplačne pravne pomoči prosilcem za azil. Žongliranje s to pravico se je začelo že leta 2006, ko je bila ta prvič ukinjena (kar je omogočila prav evropska direktiva, v kateri se od držav ni zahtevalo, da jo zagotavljajo), nato je bila spet podeljena leta 2010, sedaj pa bo, kot kaže, "zaradi varčevanja" spet ukinjena, ne glede na to, da so prosilci prava neuki ljudje, ki ne govorijo jezika, v katerem poteka postopek in ki se znajdejo v kulturno neznanem okolju. Glede na stališča Sveta ta sporna poteza ministrstva ni presenetljiva, vsesplošni varčevalni ukrepi pa so, kot na vseh drugih področjih, univerzalno pripravni za njeno utemeljitev.
Če prebivalcev Evrope ta demokratični deficit, ki se kaže v zakonodajni moči predstavnikov izvršilne veje oblasti na področju azila, ne moti, pa gotovo mislijo drugače, ko gre za pripravo fiskalnih ukrepov, ki zadevajo vse državljane Evropske unije. Navedeno seveda ne pomeni, da moramo postati evroskeptiki (naša preteklost, sedanjost in prihodnost je vendar Evropa), mora pa nas spodbuditi, da postanemo zahtevnejši do svojih lastnih izvršilnih vej oblasti in bolj kritični do načinov odločanja v Evropski uniji. Način obravnave beguncev je namreč odraz načina obravnave kogar koli, saj izkušnje kažejo, da v določenih trenutkih kdor koli med nami lahko postane odvečen - begunci, ženske, izbrisani, mladi, stari, upokojenci, manjšine. Lahko zatrdite, da ne sodite v nobeno od teh skupin?
dr. Neža Kogovšek Šalamon je pravnica, zaposlena na Mirovnem inštitutu
