Ustavno sodišče je s to odločbo v marsičem odstopilo od dosedanje ustavnosodne prakse glede ustanavljanja občin, pa tudi od prevladujoče (ustavno)pravne teorije o lokalni samoupravi. Ustanovitev občine namreč ni bila razumljena kot temeljna ustavna pravica prebivalcev. Državnemu zboru je bila pri ustanavljanju občin kot pretežno političnem vprašanju priznana velika diskrecija. Referendum o ustanovitvi občine ni bil opredeljen kot zavezujoč. Ustavno sodišče ni zanikalo svoje pristojnosti, da presoja izpolnjenost ustavno in zakonsko določenih meril za ustanovitev občine. Celo obsodilo je drobljenje države na male občine, ki so se ustanavljale kot izjema od splošnih zakonskih meril, in zdelo se je, da bo v prihodnje še strožje presojalo primere ustanavljanja takšnih "majhnih občinskih izjem".

Potem pa, kot bi se ustavnosodno pravotvorje postavilo na glavo, kot da bi konceptualno prepričljivo in strokovno ustavnosodno presojo zamenjal trenutek institucionalne slabosti, strnjen v dokument, ki po malem spominja na (to zapišem s težavo in z grenkobo) politični manifest. Omenjena odločba "ustanovitev občine" konceptualno in de facto povzdigne na raven temeljne ustavne pravice (ob tem puščam ob strani retorično manevriranje, s katerim poskuša ustavno sodišče takšno ravnanje upravičiti v obrazložitvi odločbe).

Referendum in volilni izid obravnava kot zavezujoča za državni zbor. Razpis referenduma o volji prebivalcev, da se ustanovi občina, sicer pravilno obravnava kot domnevo, da so splošna in posebna merila za ustanovitev občine izpolnjena. Vendar pa tej domnevi nadene status dejanske in, potem ko je bil referendum enkrat izveden, tudi neizpodbitne ugotovitve, da so ta vsebinska merila res izpolnjena. Zatrdi, da se smejo merila za ustanovitev občine presojati le pred razpisom referenduma. Tako nameni tej domnevi absolutno prednost pred dejstvom, da merila morda sploh niso izpolnjena in da jih dejansko sploh nihče ni ustrezno analiziral. Tudi glede položaja italijanske narodne skupnosti ne.

Ostanek pedagoške funkcije sodišča

Na koncu pa se ustavno sodišče še izreče za nepristojno, da bi po izvedenem referendumu odločalo o tem, ali so res izpolnjeni vsi pravni kriteriji za ustanovitev občine. Odločba ustavnega sodišča je jasna: če so prebivalci na referendumu glasovali za ustanovitev občine, jo državni zbor mora ustanoviti z zakonom. Tudi če merila niso izpolnjena in četudi jih sploh nihče ni ustrezno analiziral! Presenetljivo in kar malo neverjetno ustavnopravno stališče.

Sedem ustavnih sodnikov je tako odstopilo od precedenčnih odločb svojih predhodnikov (četudi so nekatere med njimi poskušali dokaj neprepričljivo interpretirati v skladu s svojo končno odločitvijo) ter od prepričanj pravnih strokovnjakov in ustavnopravnih komentatorjev na področju lokalne samouprave.

Kot odločen kritik doktrinarno nesprejemljivih in konservativnih stališč o ustavnem sodišču kot zgolj t.i. negativnem zakonodajalcu bi rekel "nič posebnega", če se to ne bi zgodilo na tako metodološko, konceptualno in argumentativno neprepričljiv način. Ustavno sodišče se je odločilo za aktivizem, ko je parlamentu naložilo ustanovitev občine, ni pa želelo presojati izpolnjenosti meril za ustanovitev občine? V tej zgodi bode v oči tudi dejstvo, da so nekateri ugledni pravniki, ki so se kot pisci mnenj vključili v postopek sprejemanja te odločbe, diametralno spremenili svoja nedavna in javna stališča o tem vprašanju, ne da bi za takšno spremembo navedli razloge.

Če je pravica do lastne občine de facto ustavna pravica in je treba dosledno upoštevati tudi načelo enakopravnosti iz 14. člena ustave, kar ustavno sodišče posebej poudari, potem to pomeni, da parlament mora ustanoviti občino vselej, kadar neko območje izpolnjuje zakonsko predpisane kriterije za občino. S tem je glede ustanavljanja občin v praksi državnemu zboru odvzeta politična diskrecija.

Še bolj nevzdržna pa je zahteva ustavnega sodišča, da državni zbor mora ustanoviti občino, če je bil referendum izveden in je bil predlog za ustanovitev občine z večino glasov podprt, ne glede na to, da zakonska merila za ustanovitev občine niso izpolnjena in da jih nihče ni ustrezno analiziral. Ne gre torej za to, da ustavno sodišče parlamentu ni dovolilo ustanoviti občine, ki ne izpolnjuje zakonskih meril. Nasprotno, ustavno sodišče je parlamentu zapovedalo ustanoviti občino, ne da bi ga sploh zanimalo izpolnjevanje takšnih meril.

Ustavno razumno je, da parlament ne sme spregledati volje ljudstva kar tako in stvarno neutemeljeno, če določeno območje pač izpolnjuje pogoje za občino. Ne zdi pa se ustavno razumno, da parlament mora ustanoviti občino, četudi ta morebiti ne izpolnjuje zakonskih meril. Če je ustavno sodišče s to odločbo želelo preprečiti politično samovoljo in neodgovornost parlamenta, mu je z njo dejansko omogočilo samovoljno neupoštevanje zakonskih meril: občina se lahko ustanovi kjerkoli, če je bil le izveden referendum in je večina volilnih upravičencev predlog podprla. Absurd.

Trenja glede načela delitve oblasti

Prav je, če ustavno sodišče nameni državnemu zboru poduk, da tudi pri ustanavljanju občin ne sme ravnati samovoljno in arbitrarno, da mora sprejemati odločitve odgovorno in na temelju skrbne pravne in politične presoje, da brez stvarno utemeljenih razlogov ne sme kar tako spreminjati volje o istem vprašanju in da ne sme neodgovorno razpisovati referendumov o ustanovitvi občin. Vendarle pa bi moralo ustavno sodišče takšen, sicer legitimen "vzgojni ukrep" uresničiti strokovno bolj prepričljivo in doktrinarno bolj dosledno. Tudi glede vloge državnega sveta! Ta je v skladu s svojimi pristojnostmi izglasoval veto na ustanovitev občine Ankaran, pri tem pa stvarno utemeljil razloge za veto z mnenjem, da pogoji za ustanovitev občine niso izpolnjeni.

Po tej odločbi ustavnega sodišča je vse tisto, kar se je v državnem zboru in v državnem svetu zgodilo po referendumu v zvezi z ustanavljanjem občine, samo še odvečna politična uprizoritev, v najboljšem primeru pa golo ugotavljanje, da se ustanavlja občina. Torej zgolj formalno, deklaratorno dokončanje postopka ustanavljanja občine. Potemtakem bi ustavno sodišče nemara lahko odločilo, da po tem, ko je sprejeta odločitev na referendumu za ustanovitev občine, predsednik državnega zbora samo še formalno in svečano razglasi ustanovitev občine, ki je do vpisa njenega imena in njenih meja v zakon ustanovljena z odločbo ustavnega sodišča.

Ankaran ni bil razlog za predhodne ocene ustavnega sodišča o protiustavnosti MOK. Tega problema njegova odcepitev ne bo rešila, zato to ni mogel biti cilj te odločbe. Odcepitev Ankarana bo menda imela velike negativne posledice za (gospodarski, infrastrukturni, socialni, športni, univerzitetni itd.) razvoj MOK. Predvsem zaradi problema, ki bo nastal okrog Luke Koper. A ustavnika zanima predvsem ustavnopravni vidik te odločbe. Tudi možne vzporedne posledice te odločbe. Kaj, če državni zbor ne bi hotel uzakoniti Ankarana kot občine, ker je prepričan, da ne izpolnjuje zakonskih meril? Ali če bi iz istega razloga državni svet izglasoval veto na tak zakon? Strokovno neprepričljive in konceptualno neuravnotežene odločitve ustavnega sodišča so vznemirjajoče tudi z vidika načela delitve oblasti in tlakujejo pot v ustavno krizo.

Doc. dr. Andraž Teršek, ustavnik, predavatelj in raziskovalec na Univerzi na Primorskem, sourednik revije Revus – Revija za evropsko ustavnost